IL MASE ha avviato, nei mesi scorsi, la riforma della disciplina sulle terre e rocce da scavo, da qualificare come sottoprodotto, attualmente regolata dal D.P.R. 13 giugno 2017, n. 120. Tale schema, elaborato in attuazione dell’articolo 48 del decreto-legge 24 febbraio 2023, n. 13, mira a semplificare e razionalizzare le procedure, con particolare attenzione alle tempistiche del PNRR e alla sicurezza energetica, conformemente alla direttiva europea 2008/98/CE. Si è inserito nella questione anche il Consiglio di Stato, che ha ravvisato, nell’ambito di suo parere del 25 marzo 2025, alcune criticità, con specifico riferimento alla base giuridica, alle definizioni, ai criteri di qualificazione dei sottoprodotti e al sistema dei controlli.
Il D.P.R. n. 120/2017
Il Decreto del Presidente della Repubblica 13 giugno 2017, n. 120 (“DPR n.120”), emanato ai sensi dell’articolo 8 del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133, ha rappresentato la normativa quadro per la disciplina semplificata della gestione delle terre e rocce da scavo. L’obiettivo principale del D.P.R. n. 120/2017 è stato quello di riordinare e semplificare la gestione di tali materiali, assicurando al contempo adeguati livelli di tutela ambientale e sanitaria e garantendo controlli efficaci.
Il regolamento si articola in diverse sezioni, affrontando specificamente la gestione delle terre e rocce da scavo qualificate come sottoprodotti, ai sensi dell’articolo 184-bis del D.Lgs. n. 152/2006, provenienti da cantieri di piccole e grandi dimensioni, nonché da cantieri di grandi dimensioni non assoggettati a Valutazione di Impatto Ambientale (VIA) o Autorizzazione Integrata Ambientale (AIA). Inoltre, disciplina il deposito temporaneo delle terre e rocce da scavo qualificate rifiuti, l’utilizzo nel sito di produzione delle terre e rocce da scavo escluse dalla disciplina dei rifiuti, e la gestione delle terre e rocce da scavo nei siti oggetto di bonifica.
L’articolo 2 del D.P.R. n. 120/2017 fornisce le definizioni fondamentali applicabili al regolamento, mentre l’articolo 4 stabilisce i criteri per qualificare le terre e rocce da scavo come sottoprodotti. Tra le procedure chiave, l’articolo 9 disciplina il piano di utilizzo per i materiali da cantieri di grandi dimensioni, e l’articolo 21 introduce una dichiarazione sostitutiva per i cantieri di piccole dimensioni. Il decreto dettaglia inoltre le modalità per il deposito intermedio (articolo 5 ), il trasporto (articolo 6 ) e la dichiarazione di avvenuto utilizzo (articolo 7 ).
Il contenuto dello Schema di Decreto Ministeriale
Lo schema di regolamento recante “Disciplina semplificata della gestione delle terre e rocce da scavo”, predisposto in attuazione dell’articolo 48 del decreto-legge 24 febbraio 2023, n. 13, convertito, con modificazioni, dalla legge 21 aprile 2023, n. 41, si propone di innovare la disciplina vigente. Composto da 34 articoli e 12 allegati, il nuovo testo normativo persegue l’obiettivo di assicurare il rispetto delle tempistiche di attuazione del PNRR, garantire la sicurezza energetica, nonché razionalizzare e semplificare le modalità di utilizzo delle terre e rocce da scavo, in linea con i principi della direttiva 2008/98/CE e s.m.i..
Una delle novità più rilevanti è che, a partire dalla sua entrata in vigore, verranno abrogati l’articolo 8 del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133, e il D.P.R. 13 giugno 2017, n. 120.
Lo schema introduce modifiche e nuove previsioni in diversi ambiti. In merito alle Definizioni (Art. 2), vengono aggiornate alcune definizioni e introdotte di nuove. Tra queste, si segnala l’inclusione dei “sedimenti” tra le terre e rocce da scavo, la definizione di “cantiere di micro-dimensioni” (produzione non superiore a 600 metri cubi, anche se l’art. 48 del D.L. 13/2023 fa riferimento a 1.000 metri cubi ) e di “cantiere puntuale” (produzione inferiore o uguale a 20 metri cubi per riutilizzo in sito ).
Vengono inoltre specificati i “residui di lavorazione di materiali lapidei non contenenti sostanze pericolose” come parte delle terre e rocce da scavo. Riguardo al Campo di applicazione e finalità (Art. 1), il regolamento si applica per semplificare la disciplina della gestione delle terre e rocce da scavo. Sono previste Semplificazioni per progetti PNRR, con tempistiche ridotte per la presentazione del piano di utilizzo e per le richieste di integrazioni da parte delle autorità competenti per opere rientranti nel PNRR (es. Art. 10, commi 1 e 4; Art. 11, comma 2; Allegato 4 per i pareri ISS e ISPRA ).
Per i Sedimenti, l’articolo 2, comma 3, e l’articolo 4, comma 6, introducono specifiche disposizioni per l’utilizzo a terra di sedimenti marini escavati, richiedendo un parere dell’ARPA; l’articolo 6, comma 4, riguarda il trasporto di sedimenti da dragaggi. Per il “Cantiere Puntuale”, l’articolo 27, comma 2, consente il riutilizzo diretto nel sito di produzione delle terre e rocce da scavo provenienti da tali cantieri senza preventiva caratterizzazione, a determinate condizioni.
L’articolo 4 definisce i Criteri per la qualifica a sottoprodotto, stabilendo i requisiti generali e specifici affinché le terre e rocce da scavo siano qualificate come sottoprodotti e non rifiuti. La Normale Pratica Industriale (Art. 2, comma 1, lett. o) e Allegato 3) è dettagliata nell’Allegato 3, che elenca le operazioni ammesse, includendo la selezione granulometrica con impianti meccanici e la stabilizzazione a calce o cemento a certe condizioni. Infine, il Deposito Intermedio (Art. 5) vede ridefinite le condizioni per la sua effettuazione, con specifiche disposizioni a seconda dei livelli di contaminazione e della destinazione urbanistica dei siti.
Le criticità evidenziate dal Consiglio di Stato
Il Consiglio di Stato, con il parere della Sezione Consultiva per gli Atti Normativi n. 00300/2025 del 25 marzo 2025, ha sospeso l’espressione del parere definitivo sullo schema di regolamento, richiedendo chiarimenti su numerosi aspetti.
Una prima criticità riguarda la base giuridica e le abrogazioni. È stato rilevato che lo schema, essendo un regolamento ministeriale adottato ai sensi dell’art. 17, comma 3, della legge n. 400/1988, non può disporre l’abrogazione di fonti normative gerarchicamente superiori come il D.P.R. n. 120/2017 o l’art. 8 del D.L. n. 133/2014. Pertanto, l’art. 34 dello schema, che prevede tali abrogazioni, deve essere espunto, poiché l’effetto abrogativo è già disposto dall’art. 48, comma 3, del D.L. n. 13/2023.
Diverse perplessità sono state sollevate in merito alle Definizioni contenute nell’articolo 2 dello schema. Per quanto concerne i Sedimenti (Art. 2, c. 1, lett. bb)), si osserva che la loro inclusione non è esplicitamente prevista dall’art. 48 del D.L. n. 13/2023 e potrebbe confliggere con l’art. 185, c. 3, del D.Lgs. n. 152/2006. Si dubita della mancanza di parametri legali predeterminati per la valutazione da parte delle ARPA in assenza di normative di riferimento specifiche e della genericità delle prescrizioni per scavo e trasporto dei sedimenti (Art. 6, c. 4 dello schema). Relativamente al “Cantiere Puntuale” (Art. 2, c. 1, lett. dd)), si nota che questa nuova categoria non è contemplata dalla fonte primaria (art. 48 D.L. n. 13/2023). L’esenzione dalla caratterizzazione preventiva (prevista dall’art. 27, c. 2 dello schema) è considerata ultra vires, potenzialmente lesiva della tutela ambientale e dell’efficacia dei controlli, e non conforme all’art. 184-bis, c. 1, lett. d) del D.Lgs. n. 152/2006. Si rileva inoltre un’incoerenza con l’art. 2, c. 2 dello schema, che presuppone l’accertamento dei limiti di contaminanti per tutti i tipi di cantiere. Per i Residui di lavorazione di materiali lapidei (Art. 2, c. 1, lett. c)), manca una chiara base normativa primaria per la loro inclusione e si solleva una questione di coerenza tra la “lavorazione” da cui originano e la definizione di “lavori” (Art. 2, c. 1, lett. a)), incentrata sulla realizzazione di un’opera. Sulla Normale Pratica Industriale (Art. 2, c. 1, lett. o) e Allegato 3), la possibilità che includa “tutte le fasi che un processo prevedrebbe per la materia prima che il sottoprodotto andrebbe a sostituire” (Allegato 3) necessita di chiarimenti sulla sua coerenza con l’art. 184-bis, c. 1, lett. c) del Codice dell’Ambiente, che esclude trattamenti sostanziali. La locuzione “specifiche infrastrutture operative in grado di generare impatti complessivi negativi sull’ambiente e sulla salute” (Allegato 3) è ritenuta troppo generica. La reintroduzione della “stabilizzazione a calce o cemento” (Allegato 3) richiede una verifica di compatibilità con la disciplina europea, essendo stata in passato considerata un trattamento di rifiuti. Infine, per il Deposito Intermedio (Art. 2, c. 1, lett. n) e Art. 5 dello schema), la possibilità di realizzarlo “in qualsiasi sito a prescindere dal suo uso di destinazione urbanistica” (Art. 5, c. 1, lett. a)) può derogare agli strumenti urbanistici, eccedendo le competenze di un regolamento ministeriale e invadendo quelle degli enti locali. La genericità dei “presidi idonei” (Art. 5, c. 1, lett. b)) non sembra garantire controlli efficaci.
Riguardo ai Criteri di qualificazione come sottoprodotto (Art. 4 dello schema), il Consiglio di Stato ha osservato che non appare immediatamente riscontrabile la conformità con l’art. 184-bis, c. 1, lett. d) del D.Lgs. n. 152/2006, relativo alla legalità dell’utilizzo, alla protezione della salute e dell’ambiente e all’assenza di impatti negativi. Si evidenziano rinvii circolari ai requisiti di qualità ambientale che si risolvono nell’Allegato 4. Viene inoltre suggerito di collocare nel corpo del regolamento le disposizioni dell’Allegato 4 aventi portata normativa.
In tema di Amianto (Art. 4, cc. 3 e 4, Art. 27, c. 3 dello schema), la possibilità di qualificare come sottoprodotto terre e rocce con amianto entro il limite di 1000 mg/kg richiede una chiara indicazione della base normativa primaria e una valutazione di compatibilità con l’art. 184-bis, c. 1, lett. d) del D.Lgs. n. 152/2006.
Sul Piano di Utilizzo (Art. 10 dello schema), la locuzione “comunque prima della conclusione del procedimento” (Art. 10, c. 1) necessita di chiarimenti. Anche la “verifica di ottemperanza” prevista per il piano di utilizzo successivo a un piano di gestione (Art. 10, c. 2) richiede precisazioni su ambito e conseguenze.
Per quanto riguarda il Deposito Temporaneo dei rifiuti (Art. 26 dello schema), i limiti quantitativi per la raccolta e l’avvio a recupero/smaltimento (4000 mc, di cui non oltre 800 mc di rifiuti pericolosi – Art. 26, c. 1, lett. b), n. 2) appaiono incoerenti con l’art. 185-bis del D.Lgs. n. 152/2006 (30 mc, di cui massimo 10 mc pericolosi). Su questo punto è richiesto un chiarimento.
Relativamente alle Disposizioni transitorie (Art. 30 dello schema), la facoltà concessa ai proponenti di scegliere la disciplina applicabile (Art. 30, c. 2) è considerata inopportuna in materia ambientale. La modifica degli allegati tramite decreto ministeriale non regolamentare (Art. 30, c. 6) potrebbe essere incompatibile con la fonte primaria se le modifiche non sono meramente integrative.
Sui Controlli (Artt. 14 e 31 dello schema), per l’efficacia del “controllo equipollente” (Art. 14), si suggerisce di inserire un termine nell’art. 12, c. 1 per la definizione dei valori di fondo naturale da parte dell’ARPA. L’art. 31, c. 2, andrebbe integrato con la previsione di un obbligo di controllo a campione randomizzato, almeno per i grandi cantieri. Va inoltre chiarito se la programmazione annuale dei controlli escluda i cantieri di micro-dimensioni e puntuali, come indicato nell’AIR, il che contrasterebbe con l’art. 48, c. 2 del D.L. n. 13/2023 che impone controlli efficaci per tutta la disciplina.
Riguardo all’Invarianza finanziaria (Art. 33 dello schema), sorgono dubbi sulla sua reale sussistenza, data la criticità del ruolo dei controlli ex post e la possibile necessità di maggiori risorse o formazione per le amministrazioni competenti. La gestione dei sedimenti marini, essendo una novità, desta perplessità sulla sufficienza delle risorse esistenti. È altresì necessario sincronizzare i termini per l’adozione del tariffario nazionale per le ARPA (Art. 20) e quello per gli organismi di controllo equipollente (Art. 14, c. 2), notando le differenze procedurali e di finalità delle tariffe.
Infine, sono stati segnalati alcuni aspetti formali, quali imprecisioni terminologiche e refusi nel testo.
In conclusione, il Consiglio di Stato ha evidenziato la necessità di una profonda revisione dello schema di regolamento per assicurarne la coerenza con il quadro normativo primario e unionale, la chiarezza dispositiva e l’effettiva capacità di garantire la tutela ambientale attraverso un solido impianto di controlli.
